Опубліковано в  НВ

Колонка написана комунікаційною менеджеркою НАКО Емілією Дєнєжною у співаторстві з Оксаною Нестеренко, медіаекспертом, автором книги «Інформація в Україні: право на доступ», кандидатом юридичних наук

Системна корупція і, як наслідок, незадовільний стан обороноздатності країни — одна з основних причин неспроможності відбити збройну агресію Росії.

За словами директора НАБУ, збитки української держави через корупційні оборудки лише в оборонній сфері за 2014−2017 роки оцінюються у понад 1 мільярд гривень.

Розквіт корупції у сфері нацбезпеки можливий завдяки надмірній секретності та відсутності контролю з боку суспільства.

Законопроєкт СБУ: крок назустріч прозорості чи навпаки?

Найдієвішим рецептом від корупції є прозорість і дієвий громадський контроль. До Революції Гідності усе, що стосується сфери безпеки та оборони, відбувалося за завісою тотальної секретності. Втім, парламент попереднього скликання заклав підвалини цивільного демократичного контролю в оборонній сфері, а нинішній прийняв революційний Закон про оборонні закупівлі, який зробить оборонні закупівлі більш прозорими і конкурентними.

Однак забезпечити належну відкритість силових відомств ще не вдалося. Новий законопроєкт «Про Службу безпеки України»(3196-д) продовжує суто радянську традицію відносин між суспільством та державою в питаннях доступу до інформації, передбачає надмірну засекреченість.

Документ мав би закласти підвалини для роботи реформованої Служби, яка відповідатиме євроінтеграційним та євроатлантичним прагненням України. Але аналіз законопроєкту у поєднанні з вітчизняними реаліями говорить про те, що задекларовані принципи підзвітності нівелюватимуться через маленькі уточнення у тексті документу.

Інша проблема — це чисельні колізії між нормами самого проекту та їх невідповідність Закону «Про доступ до публічної інформації». Це обмежить доступ громадськості до інформації про активи високопосадовців Служби безпеки України та діяльності відомства унеможливлять громадський контроль у цій сфері. Тоді зростуть корупційні ризики в діяльності СБУ та загрози для національної безпеки.

Обмеження громадського контролю за силовими службами. Чим це небезпечно? 

Приклад № 1. Стаття 42 цього законопроєкту забороняє відносити до таємної інформації відомості про спеціальні перевірки стосовно осіб, які претендують на посади співробітників СБУ. Також не можна засекречувати майнові декларації посадовців Служби, які є публічними та призначаються відкритими указами або за погодженням з президентом України. Втім, стаття 47 цього ж законопроекту дозволяє засекретити не лише чутливу інформації про працівників СБУ, які дійсно здійснюють контррозвідувальну та оперативно-розшукову діяльність, а й втаємничити суспільно необхідну інформацію про майновий стан і активи керівництва. Адже, з юридичної точки зору, всі без винятку співробітники СБУ здійснюють оперативно-розшукову чи контррозвідувальну діяльність на різних етапах своєї роботи. Всі вони мають відповідний доступ чи працювали із зазначеною інформацією, зокрема, і керівництво СБУ.

Законопроєкт дає формальні підстави обмежити інформацію про статки будь-яких співробітників СБУ, унеможливлюючи тим самим громадський контроль за головною безпековою інституцією країни.

Автори законопроєкту також пропонують внести зміни до статті 52−1 Закону «Про запобігання корупції» та статті 6 Закону «Про доступ до публічної інформації». Це обмежить доступ до інформації про активи високопосадовців СБУ та інших силових органів. Будь-який громадський контроль буде неможливий.

Зараз інформація про майновий стан та активи посадових осіб, які призначаються та звільняються актами президента та парламенту, є відкритою. Будь-хто може переглянути декларацію чинного голови СБУ чи претендента на посаду регіонального управління СБУ і співвіднести публічно доступну інформацію про спосіб життя особи з доходами, які вона декларує. Проте запропонована нова редакція статті 52−1 Закону «Про запобігання корупції» передбачає, що така інформація буде відкритою лише про посадовців СБУ, які призначаються відкритими указами президента. Але законопроєкт не передбачає призначення жодної посадової особи указом президента, натомість там прописано лише погодження призначення з президентом України. А голова СБУ призначається постановою Верховної Ради України. Тобто законопроект не передбачає жодних випадків, коли чиновників СБУ призначатимуть «відкритими указами президента».

Ціла низка високопосадовців СБУ не буде зобов’язана подавати майнові декларації. Це позбавить громадян можливості здійснювати контроль за статками цих високопосадовців.

Приклад № 2. Корупційні ризики є й у статтях, що регулюють питання демократичного цивільного контролю за діяльністю СБУ, через суперечності в межах самого законопроєкту та неузгодженості з іншими законами.

Стаття 60 цього законопроекту передбачає, що демократичний цивільний контроль за СБУ відбувається відповідно до Закону України «Про національну безпеку України», але мають враховуватися особливості, визначені законом про СБУ. Проте у наступних частинах цієї статті не передбачено жодних норм, які б розкривали ці особливості. Натомість передбачено, що низка питань цивільного демократичного контролю (суб'єкти контролю, їхня компетенція, порядок отримання доступу до інформації) регулюються «законодавством». На практиці це означатиме регулювання підзаконними нормативно-правовими актами президента чи СБУ.

Питання, що мали би регулюватися законом, який пройшов громадське обговорення і парламентське затвердження, будуть визначатися окремими посадовими особами, які не завжди зацікавлені у забезпеченні розумного балансу між прозорістю і секретністю.

Приклад № 3. Стаття 66 цього законопроекту має на меті гарантувати участь громадськості у здійсненні демократичного цивільного контролю за діяльністю СБУ. Втім, насправді вона скорочує такі можливості. Передбачено, що обмеження щодо поширення інформації про діяльність СБУ "…встановлюються законом…", але не уточнює, яким саме. Загальне посилання на закон означає, що йдеться про Закон про СБУ. Очікувано, норми більш прогресивних законів, таких як Закон про доступ до публічної інформації, Закон про нацбепезпеку, не будуть враховуватися. Ця ж 66 стаття передбачає, що обсяги інформування про діяльність СБУ визначає голова СБУ. Зокрема йдеться про відповіді на запити на доступ до публічної інформації. 

Згідно Закону «Про доступ до публічної інформації», публічна інформація за замовчанням є відкритою. Для того, щоб визначити, чи необхідно засекречувати певну інформацію, необхідно вдаватися до трискладового тесту. Цей тест означає, що засекречувати інформацію можна лише у випадку, коли розголошення може завдати конкретної вимірюваної шкоди національній безпеці, і ця шкода переважає шкоду від втаємничення цієї інформації. Це мало би бути надійним запобіжником проти необґрунтованого обмеження доступу до суспільно значущої інформації. Але законопроєкт про СБУ не згадує Закон «Про доступ до публічної інформації» серед засад правової засади діяльності служби. Усі опосередковані згадки про доступ до публічної інформації сформульовано так, щоби запобігти повноцінному поширенню Закону про доступ на діяльність СБУ

Замість підсумків

Законопроєкт про СБУ є спробою вивести діяльність СБУ з-під дії Закону «Про доступ до публічної інформації». Відповідно до Закону «Про доступ до публічної інформації», підстави обмеження в доступі до інформації, надання на запити тощо, визначаються Законом «Про доступ до публічної інформації». Цей закон має пріоритет над законопроєктом. На практиці ухвалення законопроекту про СБУ може призвести до небезпечного прецеденту, коли силове відомство отримає законні підстави працювати в обхід Закону «Про доступ до публічної інформації». Це може призвести до порушення хиткого балансу між прозорістю і секретністю у сфері нацбезпеки, збільшення корупційних ризиків і порушення конституційних прав і свобод людини. Може бути нівельовано прогресивні здобутки попередніх років. Документ був направлений на доопрацювання, тому є можливість збалансувати його положеннями, що забезпечують прозорість і підзвітність СБУ.

Рекомендації

1. Необхідно прописати, що інформацію можна відносити до інформації з обмеженим доступом виключно на підставі трискладового тесту. Це може включати прямі посилання на Закон «Про доступ до публічної інформації» у положеннях, що регулюють правові засади діяльності СБУ; загальні засади цивільного демократичного контролю за діяльністю СБУ; порядок доступу до публічної інформації та обмеження на поширення інформації про діяльність СБУ.
2. Необхідно передбачити інструменти та процедури для здійснення цивільного контролю в цій сфері.
3. Потрібно включити гарантії незалежних процедур, які дозволять оскаржити віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом в сфері національної безпеки.

Без внесення вищезгаданих положень ця законодавча ініціатива порушує фундаментальний принцип правової, демократичної держави — принцип прозорості та підзвітності у діяльності силових органів держави у такій чутливій сфері як національної безпеки. Отже, ці законодавчі ініціативи наражають Україну та українське суспільство на створення ілюзії безпеки. Ілюзії, яка в 2014 р. коштувала нам дуже дорого.